Нерівноправна рівноправність: найпоширеніші схеми «дерибану» земельних ділянок в індивідуальну власність

Розподіл земельних ділянок – сфера, яка любить не тільки тишу, а й непрозорість. За 15 років упорядкування земельних відносин тут створили свої схеми та правила. Вони дозволили використати закладене в земельному кодексі право на рівний доступ до земельних ресурсів з точністю навпаки. Вибудувана роками система покликана відсіювати чужих, винагороджувати своїх і в той же час згладжувати будь-які зачіпки для притягнення до відповідальності виконавців.  Про найпоширеніші схеми  зловживань у сфері розподілу земельних ділянок в індивідуальну власність  – у матеріалі  ГО «Антикорупційний моніторинг».

ГО «Антикорупційний моніторинг» провела дослідження «Виявлення корупційних зловживань у виділенні земельних ділянок у Рівненському районі у 2010-2011 роках», під час якого встановила – всього за два роки, за рішеннями голови Рівненської РДА, земельні ділянки під садівництво отримали 2400 громадян на площі понад 324 гектарів. Ще 2440 ділянок у 2013-2016 роках роздав під садівництво у Рівненському районі Держгеокадастр. Рекордсменами є сільські ради, які розташовані поблизу обласного центру.  На основі зібраних даних “Антикорупційний моніторинг”, за підтримки фонду «Відродження», створив інтерактивну карту , де відображено, на території який сільських рад роздали найбільше ділянок під садівництво.  Також “Антикорупційний моніторинг” створив поіменний онлайн-довідник  отримувачів землі щодо кожної з 21 сільської ради Рівненського району. Крім того, активісти проаналізували  наявність вільних земель на території сіл та селищ Рівненського району.

Окрему увагу варто приділити і типовим схемам «дерибану» земельних ділянок та слабким місцям законодавства, які дають чиновникам та депутатам величезний простір для маніпуляції та зловживань.

СХЕМА: «НЕ ДО НАС» і «ЗНАЙДІТЬ ЗЕМЛЮ»

Варто нагадати, що, відповідно до статті 121 Земельного кодексу України, кожен громадян може отримати п’ять земельних ділянок – для ведення особистого селянського господарства; для ведення садівництва; для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; для індивідуального дачного будівництва; для будівництва гаража. Загалом це майже 2,5 гектара.

Система розподілу земельних ділянок виписана, наче лабіринт, у якому всі охочі мають губитися ще на початковому етапі – написання заяви. Адже розподілом всіх земель у межах населених пунктів займаються місцеві ради. Держгеокадастр управляє сільськогосподарськими землями за межами сіл, а до 2013 року цим займались районні державні адміністрації. Тим часом рекреаційними землями (водойми, ліси, парки) за межами населених пунктів завідує обласна державна адміністрація.  Тож ще на початковому рівні прохачу непросто зрозуміти, в якому саме напрямку лабіринту рухатися.

Якщо ж ви таки визначились, у якої структури просити землю, – не радійте. Бо більше 80 відсотків прохачів вже не один рік отримують відповідь: «Вільної землі немає». Для тих, хто не вірить, пропонують пошукати вільні ділянки самотужки та додати до заяви інформацію про її місце розташування.

І тут ще одне величезне поле для зловживань. У багатьох місцевих радах незатверджені або застарілі генеральні плани, схеми зонування. Більше того, знайти їх у вільному доступі дуже важко. Інколи практично неможливо. Тому якщо навіть десь є необлікована вільна земля,  то знають про неї зазвичай лише ті, хто відповідальний за її розподіл.  Для вас ділянка, може, й не знайдеться, а для потрібних людей?

Ситуація почала змінюватися з початком роботи державного земельного кадастру та публічної кадастрової карти. Тепер принаймні охочі отримати земельну ділянку можуть не ловити вітр в полі, а шукати вільні ділянки на кадастровій карті. Якщо вони, звісно, є.

СХЕМА: ФІКТИВНІ ДУШІ

Важливий момент: просити земельну ділянку можна на території будь-якого населеного пункту чи за його межами. Місце проживання та реєстрації прохача не має жодного значення. Тож у тому, що чиновники та депутати тієї чи іншої територіального громади виділяють землю немісцевим, немає нічого незаконного. Закладена законом рівність у доступі до земельних ресурсів у цьому грає не завжди на користь місцевої громади.

Більше того, прохач земельної ділянки може взагалі жодного разу не відвідувати населений пункт перед тим, як просити ділянку. Особливо коли мова йде про виділення землі під садівництво за межами сіл. Так, значна частина отримувачів садових ділянок на території Городищенської та Білокриницької сільських рад у 2010-2011 роках живуть і працюють у Рівному, а  до моменту виділення землі жодного відношення до цих сіл не мали.

Тотальна непублічність ухваленні земельних рішень дозволяє включати в списки підставних прохачів. За одну-дві тисячі гривень така особа надає «рішалі» копію свого паспорта та коду, підписує заяву на виділення земельної ділянки. Потім спеціальні люди допомагають цій заяві пройти процедуру доволі швидкого розгляду. Після оформлення документів на право власності підставний землевласник переоформлює ділянку вже на кінцевого власника ділянки. Така схема стає у пригоді особливо тоді, коли мова йде про чиновників або близьких до них публічних  рівнян. Їхні відомі прізвища у списку викликали б багато запитань, а що взяти з непублічної «фіктивної душі»?

Зручно, коли при виділенні земельних ділянок через районні державні адміністрації, управління Держгеокадастру рішення ухвалює одна людина. Ефективно спрацювати схема може і на сесіях сільських рад, де немає ЗМІ. Адже місцеві мешканці мало цікавляться рішеннями сесії, а вся документаціє є тільки в паперовому доступі, і жодних згадок в режимі он-лайн.

Однак офіційно коментувати чи тим більше свідчити про схему жодна з «фіктивних душ» не погоджується. Воно й зрозуміло – це хоч якийсь заробіток, і кому потрібні «потім ті проблеми».

СХЕМА: САДОВОДИ-ЗАБУДОВНИКИ

Немає вільної землі під будівництво – не біда. Можна просити ділянку під садок. По-перше, це привертає менше уваги, по-друге, сільськогосподарських земель значно більше. Так, адже цільове призначення того ж паю «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» та призначення садівничої ділянки «для індивідуального садівництва» – це одна група в класифікаторі цільових призначень землі. Тому коли ділянки перебувають в землях запасу як сільськогосподарські,  розпорядник може визначити її і як землю для садівництва. Її, на відміну від паїв, можна передавати у приватну власність, продавати.

У Рівненському районі за межами населених пунктів залишились майже півтисячі гектарів земель сільськогосподарського призначення державної форми власності. Що з ними зробили розпорядники за останні 10 років? Ні, не передали в оренду агрохолдингам, не продали з аукціону. А розділили в індивідуальну власність під садівництво.

Садівнича ділянка по суті призначена для вирощування дерев, але зводити будівлі на ній теж можна, навіть тимчасові житлові. А є будівля – на неї можна зареєструвати право власності, надати навіть поштову адресу і так далі, тобто користуватися, як ділянкою для будівництва.

Звичайно, потім доведеться чекати і вимагати у місцевої влади розширення меж населеного пункту, щоб законним шляхом змінити цільове призначення земельної ділянки під будинком.

Хоча більшість отримувачів садових ділянок поблизу Рівного отримували їх далеко не під вирощування яблук чи для того, щоб будуватися. Землі просто постоять пусткою. Так буде ще років із 5, доки місто не розбудується ще трохи, тоді ділянку можна буде продати дорожче. А вирішувати проблеми з комунікаціями і дорогами доведеться новому власнику.

Контролювати використання садівничих ділянок мала б сільськогосподарська інспекція, однак її вже не один рік не видно і не чути.

СХЕМА: КООПЕРАТИВИ

Тривалий час на українському телебачення були популярні передачі «Стариє пєсні о главном». І популярним цей підхід став не тільки в музиці, а й у земельних відносинах. При радянській владі громадян записували у різні кооперативи – гаражні, дачні і так далі. З приходом ринкової економіки вони мали б зникнути. Та ні. Бо місцева влада дуже любить розподіляти цілі масиви так званим кооперативам. Серед сотень розпоряджень голови Рівненської ОДА про виділення земельних ділянок із десяток присвячений саме кооперативам. За логікою, члени садівничих кооперативів мали б оброблять землю разом, але її просять в індивідуальну власність кожного. Не в оренду, а у власність.  Мовляв, тягу до садівництва з душі  тепер не витравити довіку, а заспокоїть її тільки гудіння хрущів над вишнями.

Прозорість формування таких кооперативів тотожна кількості висаджених дерев на отриманих ділянках. І чули про ті кооперативі місцеві лише  один раз – під час читання розпоряджень голови РДА про виділення земельних ділянок.

Тим часом самі члени кооперативів запевняють, що нічого нікому не платити. Про можливість отримати землю дізнались випадково, подали документи і все. Тим часом ті, котрі відмовлялися від таких пропозицій, натякають, що така «випадковість» могла коштувати до 1,5 тисячі доларів за ділянку. А по мірі завершення формування членів кооперативу ціна могла й зменшуватись. А коли вже зовсім швидко треба було підписувати розпорядження – для охочих починали робили шалені акційні знижки.

Чи важко сховати голку в копиці сіна? А голку в копиці голок? Проти роздачі земель кооперативам не заперечували і самі чиновники, адже у списках часто проскакували імена їх далеких родичів, місцевих депутатів, лікарів, міліціонерів, працівників СБУ. Їхня лояльність ніколи не була зайвою.

За бортом цієї схеми залишались лише місцеві мешканці, які не могли отримати землю не тільки під будівництво, а хоча б під городи чи пасовище.

СХЕМА: ДОКУМЕНТИ З`ЇЛИ МИШІ

Остапи бендери на посадах сільських голів вигадують ще цинічніші схеми. Адже рішення, протоколи сесій місцевих рад  досі зберігаються лише в паперовому вигляді в архіві сільських рад. Для тих, хто не хоче витрачати час та ресурси на перемовини з сільськими депутатами, є інший шлях. Зробити все  самому. Тим більше, коли ти – сільський голова з печаткою і доступом до архіву. Можна підробити рішення і самому видати документи на право власності. Навіть самому собі. Все одно про те не дізнаються або дізнаються нескоро. Бо стоси тих документів навряд чи хто перевертатиме. І взагалі у випадку чогось вони можуть невідомо куди зникнути, згоріти, їх можуть згризти голодні миші.  Головне, потім не бити горщики з правоохоронними органами.

І це не фантастика. Це реальні факти, підтверджені рішеннями судів. Саме за підробку документів під час виділення собі та братові земельних ділянок вирок суду отримав екс-голова Олександрійської сільської ради Ігор Смоляр. І саме в цій сільській раді безслідно зникли рішення сесії за цілий рік.

ЗЕМЕЛЬНА ЧЕРГА – ФІКЦІЯ

Дуже активних і настирних прохачів відправляють  у «відстійник» – так звану земельну чергу. Мовляв, хочете землю? Не проблема! Але таких, як ви багато, тому даємо в порядку черги. У деяких населених пунктах вона розтягується на 4000 і більше позиції. Та ще й черг декілька.

Що ж дає перебування вашого прізвища у черзі? А нічого. Бо ні в Земельному кодексі, ні в інших законах про такі черги немає жодного слова. Це, швидше, вільна творчість місцевих рад. Так би мовити, упорядкування роботи. У Рівному земельну чергу упорядкували окремим положенням, затвердженим рішенням міської ради. В інших населених пунктах і того немає. Але як би там не було, звичайні земельні черги ось уже років із 15 не рухаються.

А що буде, якщо комусь дадуть земельну ділянку поза чергою? А нічого. Бо черга – фікція, і  покарання за її порушенням може бути суто моральним чи політичним. Зрештою, місцеві політики мали б набратися сміливості  і донести до мешканців громад думку про неефективність такої черги і необхідність її скасування. Але всі бояться репутаційних ризиків.

ПРИМАРНЕ ПОКАРАННЯ

Неприємна правда  – більшість авторів, виконавців та учасників схем земельного дерибану залишаться непокараними. Їх складно притягнути навіть до адміністративної відповідальності. Тим більше, з кожним роком спливає  терміни давності притягнення до відповідальності за вчинене порушення (вирок сільському голові Олександрії – зайве підтвердження).

Варто розуміти, що сама по собі роздача земельних ділянок в індивідуальну власність не може бути ні кримінальним злочином, ні адміністративним корупційним правопорушенням. Бо безкоштовну роздачу земель регламентує та ж злощасна 121 стаття Земельного кодексу. І не важливо, одну ділянку роздав чиновник чи 3 тисячі.

Статистика судових вироків та постанов показує, що земельних корупціонерів притягували до відповідальності зазвичай за таким статтями:

– Стаття 368 Кримінального кодексу України «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою». Простіше кажучи, чиновника-корупціонера під запис оперативників СБУ ловили за руку на отриманні хабара міченими купюрами за сприяння у виділенні земельної ділянки.  В такій системі координат сам дерибан починають протоколювати  ще до його вчинення. Саме так затримували сільських голів Обарова та Зорі, справи яких з перемінним успіхом розглядаються в суді.

– Стаття 364 ККУ – зловживання владою або службовим становищем, тобто умисне, з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб, використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам.

– Стаття 366 ККУ  – службове підроблення, тобто внесення службовою особою до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, інше підроблення документів, а також складання і видача завідомо неправдивих документів. Мається на увазі підробка рішень сесій, проектів землеустрою, дозволів, самих свідоцтв на право власності і так далі. Саме за такою статтею отримав вирок сільський голова Олександрії Ігор Смоляр, який підробив документи та видав акти на право власності на земельні ділянки собі та братові.

Тим часом видача земельних ділянок родичам, кумам, братам, сватам, бізнес-партнерами чи колегам в українській кримінальній юристуденції кваліфікується, як… адміністративна відповідальність. Бо вони – теж люди, які, за законом, мають таке ж право на безкоштовне отримання земельних ділянок. Єдине питання – це дотримання норм законодавства про конфлікт інтересів. Виконали всі необхідні процедури – нема проблем, отримайте земельку, розписуйтесь. Не дотримали – можуть притягнути до адміністративної відповідальності.

Стаття 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення – порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів  тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів  тягне за собою накладення штрафу від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення,  тягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.  На виході реальна перспектива – штраф у 140-400 гривень і невелика пляма на біографії.

ЕКСПРОПРІАЦІЇ ЗЕМЛІ НЕ БУДЕ

Перспектив повернути роздані земельні ділянки у власність держави чи місцевої громади майже ніяких. Теоретично шанси завжди є, але українська правоохоронна система працює так, що сподівань на  повернення «прихватизованих» соток та гектарів фактично немає. Навіть якщо чиновника судитимуть за якоюсь статтею ККУ, він, ймовірно, встигне до накладення арешту на майно декілька разів переоформити право власності на ділянки. Тим більше, що розслідування таких корупційних справ може тривати роками. Навіть вирок суду з конфіскацією не означає швидкого повернення ділянки. Зайвим буде говорити про якість роботи виконавчої служби. Та й прецедентів доведеного до логічного завершення  процесу конфіскації земельних ділянок дуже мало. Принаймні у Рівненському районі їх поки що немає зовсім.

Тим часом притягнення чиновника до адмінвідповідальності за виділення ділянок родичам та близьким взагалі не передбачає вилучення (повернення) ділянки. Штраф заплатив – все, вільний.

ЩО РОБИТИ?

Практика громадських кампаній, кримінальних розслідувань засвідчує – найефективнішим є ламання корупційних земельних схем у процесі ухвалення рішень про розподіл землі, а не оскарження вже затверджених. Зі сторони правоохоронних органів – це провокація чиновника-порушника можливістю отримати неправомірну вигоду. Зі сторони громади – максимальний розголос, увага ЗМІ, акції протесту. Це змушує корупціонерів відмовитися від своїх планів або відтермінувати їх. Прикладів таких успішних кампаній безліч.

Але для громадськості ключовим напрямом має стати робота на випередження. Найкращим виходом із ситуації було б скасування норми Земельного кодексу про передачу в індивідуальну власність вільних земельних ділянок. Але доки в українському політикумі править бал популізм, а не прагматизм, зробити це буде дуже непросто.

Разом із тим громадські організації, політичні партії, депутати місцевих рад мають працювати над збільшення прозорості земельних відносин на місцевому рівні. Тим більше, за два роки запрацювало чимало онлайн-інструментів для здійснення ефективного контролю за ухваленням земельних рішень.

Поради ГО «Антикорупційний моніторинг» для активістів громадських організацій, ініціативних груп, депутатів місцевих рад:

1. Проаналізуйте використання земельних ділянок у вашому населеному пункті за даними Публічної кадастрової карти www.land.gov.ua.
2. Вимагайте публікації всіх земельних рішень на сайті місцевої ради. У разі відсутності сайту наполягайте на швидкому його створенні.  Особлива увага  до сільських рад.
3. Вимагайте у місцевої влади відкриття та публікації у вільному доступі генерального плану. У разі його відсутності вимагаєте його швидшої розробки та затвердження.
4. Вимагайте проведення інвентаризації землі на території вашої міської, селищної чи сільської ради.
5. Перелік та місця розташування вільних земельних ділянок мають бути доступні для громади в режимі он-лайн.
6. Змусьте депутатів та чиновників відкрити всю інформацію про земельні черги та кількість заяв на отримання земельних ділянок у вашій місцевій раді.
7. Наполягайте на продажу вільних земельних ділянок через публічні аукціони. Це один із найефективніших способів наповнення місцевих бюджетів.
8. Проаналізуйте земельні рішення місцевої ради за попередні роки. Чим менший населений пункт, тим більше можливостей для зловживання, порушення закону та підробки земельних документів.
9. Ефективна просвітницька робота з мешканцями територіальної громади – запорука постійного і успішного громадського контролю за ухваленням земельних рішень.
10. Обмінюйтеся досвідом, новими практиками контролю за ухваленням земельних рішень із лідерами громадських організацій, депутатами з інших населених пунктів.

ЩО ДАЛІ?

Вільної землі майже не залишилось. Принаймні поблизу великих міст. Хороші вільні ділянки за останні 10 років роздали навіть у віддалених сільських радах. Те, що зараз ділитимуть місцеві ради, – скупі крихти після шикарного застілля земельного дерибану.

Хлібними корупційними схемами в земельній сфері в останні два роки є не виділення вільних земельних ділянок у власність, а переоформлення паїв та зміна їх цільового призначення. Відсутність нових земельних ділянок, зручне розташування сільськогосподарських паїв роблять їх привабливими для житлового будівництва, розміщення виробництв. Але в Україні діє мораторій на продаж с/г земель. Ділянки не можна продавати, не можна змінювати їх цільове призначення. На жаль, це не є перепоною для охочих зводити на паях будинки. Окремими схемам через місцеві ради та управління Держгеокадастру паї переоформлюють в землі для садівництва, на яких виростають будівництва. І ці схеми процвітатимуть, доки діятиме мораторій.

_____

Дослідження здійснюється  в рамках проекту «Виявлення корупційних зловживань у виділенні земельних ділянок у Рівненському районі у 2010-2011 роках» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».